2. Realidades

2.1. Las municipalidades

En la primera edición al referirme a Las Municipalidades, señalaba que ellas eran la parte mas importante de nuestra realidad, considero que algo de lo señalado a través de ese raciocinio y enfoque debe permanecer en la presente edición,  por lo que como parte del esquema, se repite el inicio de ese capítulo, manteniéndolo además, como un elemento de comparación con lo que se señala en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades.

Para, el análisis de la nueva Ley, desde una perspectiva empresarial para acceder a las provincias y distritos, en condición de emprendedor y/o inversionista,  aprovecho de los análisis publicados en medios locales y de la experiencia de la Presidenta de la Comisión de Gobiernos Locales, por ser ésta, la persona que estuvo mas cerca de su elaboración y promulgación, apoyándome en su experiencia para el manejo del tema dentro y fuera del Congreso.

De esta manera, en la primera edición indicaba, la Constitución señala que: "Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".

Lo antes señalado nos muestra que en el país existen sólo dos tipos de gobierno, el gobierno central y los gobiernos locales, debiendo remarcarse que: Los Municipios son la base del Desarrollo Nacional por ser  los órganos de gobierno local y no sólo instancias administrativas, y por lo indicado en la misma Ley las Regiones son una consecuencia al señalarse por la Constitución en el Artículo 190°: "Las regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes".

Así mismo, soy un convencido, que el desarrollo de los países así como la descentralización de la "modernidad" deben darse sólo con el apoyo y esfuerzo de los Gobiernos Locales, Las Municipalidades, por ser ellas las que están mas cerca de la población, especialmente de la juventud, y por lo tanto los que conocen realmente los problemas de los pueblos.

Este convencimiento nos llevó el año 91 a promover un movimiento juvenil en el país, al que denominamos "Perú Joven" que como tema básico involucraba la municipalización del turismo, a través de la filosofía del movimiento alberguista y que debía culminar con la constitución del Instituto Nacional de la Juventud.

En esa oportunidad señalábamos: "Los jóvenes en el Perú sufren en forma especial la crisis por la que atraviesa el país, de tal forma que las oportunidades para su desarrollo, se ven cada vez mas postergadas y ellos como protagonistas para la conducción futura de la Nación, ven más alejada su participación. Los fenómenos económico-sociales, han inmovilizado toda la población restándoles por lo tanto el acceso a fuentes ocupacionales y peor aun eliminando de su entendimiento la defensa y disfrute de la naturaleza, la educación, cultura y en consecuencia perdiéndose la identidad nacional".

Postulábamos la premisa "que para que una labor en beneficio de la persona sea realmente productiva, debe abocarse prioritariamente a brindar apoyo a los Gobiernos Locales, por corresponder a estos, por mandato de ley, resolver las necesidades básicas de la comunidad, y por lo tanto, los de la juventud".

Lamentablemente, a pesar del tiempo transcurrido, las poblaciones del interior de nuestro país siguen esperando y posiblemente sigan migrando como hace 38 años algunos lo hicimos, pero existe una realidad que al igual que en ese entonces continua al frente y cerca de los mas necesitados: las municipalidades.

En mi búsqueda de información, acerca de temas municipales, participé en el III Curso Nacional de Gestión Municipal 2001 "Democracia y Desarrollo Local", realizado por Transparencia, producto de ese hecho, llegó a mis manos un Manual de Gestión Municipal titulado "Para desarrollar mi comunidad", cuya autoría corresponde a: Rudecindo Vega Carreazo, Fredy Giraldo Rivera y Marisol Requena Acevedo. Pretender resumir o mejorar lo contenido y señalado en 128 paginas, seria de mi parte muy pretencioso, por lo que sólo me resta decir, que es un documento muy completo y de una lectura muy fácil como corresponde a un manual que se precie de así serlo. Creo que este documento en el escritorio de cada uno de los gestores de un municipio, por grande o pequeño que sea es imprescindible.

Sólo como referencia por ser importante para la estructuración del presente documento, entraré a comentar algunos puntos extraídos de dicho manual.

2.1.1. Carácter de los gobiernos locales

Tres son los rasgos que determinan el carácter de las municipalidades, siendo estos:
  • La consideración como organismos de gobierno local, lo cual les confiere su característica de verdadero nivel de gobierno dentro de su jurisdicción, constituyéndose, por lo tanto, en niveles descentralizados de gobierno.
  • El reconocimiento de su autonomía, la misma que fundamenta y sustenta el carácter gubernamental de las municipalidades, consistente en la capacidad de gestión independiente dentro de los asuntos atribuidos como propios.
  • El desarrollo de su autonomía dentro de los asuntos de su competencia.

2.1.2. Autonomía  de los gobiernos locales

La autonomía municipal es la capacidad de decidir y ordenar (auto-normarse) dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra institución. La propia Constitución dispone que esta autonomía tiene tres dimensiones: autonomía política (capacidad de dictar normas de carácter obligatorio en asuntos de su competencia, dentro de su jurisdicción), autonomía económica (capacidad de decidir sobre su presupuesto y el destino de sus gastos), y autonomía administrativa (que es la capacidad de organizarse de la manera que mas le convenga a la consecución de sus fines y ejercer sus funciones de acuerdo a su realidad geográfica y económica).

2.1.3. Competencias municipales

Se entiende como competencia municipal, al conjunto de funciones atribuidas, por la Constitución y las leyes, a las municipalidades; en suma es la delimitación del ámbito en el cual la autoridad municipal puede desenvolverse, sin atropellar la función ejercida por otras autoridades. La Constitución en su artículo 192°, señala: Las municipalidades tienen competencia para:

  • Aprobar su organización interna y su presupuesto.
  • Administrar sus bienes y rentas.
  • Crear,  modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales.
  • Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.
  • Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes.
  • Participar en la gestión de las actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley.
  • Lo demás que determine la Ley.

Todas las competencias enunciadas son desarrolladas por la Ley Orgánica de Municipalidades a partir de dos criterios de clasificación, el jurisdiccional y el de materia señalado en la Constitución. Es pertinente precisar que en mérito al enunciado en el último inciso, las competencias municipales pueden ser ampliadas, pero no disminuidas; sin embargo y lamentablemente, desde 1990, estas competencias han sido recortadas por normas emitidas por el Gobierno Central, las que hasta 1998, según Ernesto Blume, eran 47 (Temas Municipales, Editores Gazeta Jurídica, CAL), se señala que al año 2000 llegaron a ser 53.

El análisis en detalle de  estos hechos no hemos logrado actualizarlo, debido a que como es de conocimiento público, una delegación de la Municipalidad Metropolitana de Lima presentó al Congreso 17 proyectos de ley para restituir las competencias de los gobiernos locales, hecho que fue noticia en muchos medios de comunicación e incluso editorializado por el Diario el Comercio, "Debe restaurarse autonomía municipal", en la que se invocaba la recuperación de las facultades de las autoridades municipales a fin de que no se siga desvirtuando el cumplimiento de sus objetivos, señalándose con claridad, "debe recordarse que los gobiernos locales son el primer eslabón del sistema democrático y constituyen el eje fundamental de la descentralización".

Y como reinvindicación municipal, el 29 de abril del 2001, los medios ya señalaban: "es grato comprobar que las nuevas autoridades del gobierno de transición cumplen su palabra y, dentro del proceso re-democratizador, siguen empeñadas en devolver sus fueros a las municipalidades, como aquél que le permite entregar títulos y, a partir de allí, organizar el desarrollo y la planificación urbana".

2.2. Nueva Ley Orgánica de Municipalidades

La congresista ROSA FLORÍAN CEDRÓN, Presidenta de la Comisión de Gobiernos Locales, el 13 de enero del 2003, en la pagina Editorial de El Comercio, al referirse  a la nueva Ley Orgánica de las Municipalidades, preguntaba: ¿Por qué una nueva Ley Orgánica de Municipalidades? Y en la respuesta que planteaba, señalaba: "… la norma vigente 23853 fue promulgada en 1984; han pasado casi 20 años, se han modificado la Constitución dos veces y hoy nos encontramos enmarcados en un proceso de descentralización, al cual deben adecuarse nuestras municipalidades. En tal sentido, estas requieren del soporte legal que contribuya a que todas las municipalidades del país, teniendo muy en cuenta la diversidad de consejos al interior del país, asuman su nuevo papel promotor del desarrollo local de sus respectivas circunscripciones".

El 27 de mayo la nueva Ley Orgánica de Municipalidades fue promulgada y el 02 de Junio, en un artículo publicado en el Diario El Comercio, la misma congresista, hace una presentación de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, haciendo un recuento de la forma como se trabajo dicho documento; por tratarse de un documento escrito, por una de las personas que estuvo mas cerca y por que no decirlo, más involucrada en este tema, vamos a transcribir dicho artículo resaltando algunos puntos o conceptos que estimamos mas importantes para efectos de este libro.

Ley Orgánica de Municipalidades

"Hace año y medio la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso se avocó a la ardua tarea de dotar al país de una nueva Ley Orgánica de Municipalidades, para lo cual en una primera etapa se realizó una serie de audiencias públicas descentralizadas, con participación de alcaldes y de la ciudadanía en general; para luego, basándose en los cuantiosos aportes recabados en las audiencias descentralizadas, elaborar un primer documento de trabajo; el mismo que fue adoptado como documento base.

Este texto fue debatido en el seno de la Comisión de Gobiernos Locales y luego, con las modificaciones aprobadas, sometido a consideración del pleno de la representación Nacional, donde fuera aprobado por uno de los más altos consensos logrados durante la presente legislatura en materia de leyes orgánicas.

Definitivamente, el proceso de descentralización y la necesaria redistribución de competencias entre los tres niveles de gobierno, sumado a las deficiencias de la ley de municipalidades hasta entonces vigente, la cual no contenía espacios de control y participación vecinal, ni una distribución clara de competencias, hacían impostergable la dación de una nueva Ley Orgánica de Municipalidades.

Es en este contexto que se promulga la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, como una norma legal moderna y preparada para afrontar los nuevos retos del proceso de descentralización y con una visión tridimensional de gobierno. La nueva ley cuenta con un titulo preliminar que recoge los principios rectores de las municipalidades, lo que permitirá que los artículos de la ley sean interpretados adecuadamente y los alcaldes y regidores ejecuten sus funciones dentro del marco de la ley. Por otro lado, reconoce la realidad de las municipalidades ubicadas en zonas rurales, estableciendo normas de promoción para el desarrollo de dichas municipalidades y sus vecinos; como por ejemplo la asignación prioritaria y compensatoria del FONCOMUN.

Fortalece al concejo municipal, considerando que es el órgano colegiado encargado de normar y fiscalizar los actos ejecutivos dictados por el alcalde y los funcionarios municipales; así como incorpora las procuradurías municipales que se encargarán de defender y representar a los gobiernos locales en los juicios.

Se apuesta por una gestión municipal gerencial, estableciendo una estructura orgánica gerencial, de manera que se trabaje con eficiencia y eficacia; en cuya razón ya no tendremos un Director Municipal, sino un Gerente Municipal. Pero para complementar y fortalecer los mecanismos de control, se precisa que los órganos de auditoria interna de las municipalidades están sujetos al control y supervisión permanente de la Contraloría General de la República, quien también designa y cesa a sus jefes.

Es importante resaltar el nuevo papel que cumplirán los gobiernos locales como promotores del desarrollo económico de su circunscripción, para cuyo fin se contemplan funciones específicas en la ley. En este sentido, los servicios públicos locales podrán ejecutarse y prestarse bajo cualquiera de las modalidades permitidas por ley y siempre que se asegure el interés de los usuarios, la eficiencia del servicio y el adecuado control municipal. Se establece una distribución clara de las funciones específicas de las municipalidades provinciales y las distritales, teniendo en cuenta las competencias generales que la Constitución otorga a los gobiernos locales y las competencias exclusivas y compartidas que establece la Ley de Bases de Descentralización. Adicionalmente, se ha establecido determinados principios y requisitos previos al ejercicio de competencias compartidas, lo que evitará que existan conflictos de competencia.

Por otro lado, se incorporan los Órganos de Coordinación Local de ámbito distrital y provincial, con el objeto de lograr la articulación entre las autoridades municipales distritales y provinciales y las organizaciones de base representativas de la sociedad civil. Es en estos espacios de concertación en los que coordinarán y concertarán los planes integrales de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos.

Se pone de relieve la participación y control vecinal ya reconocido en la Constitución vigente; a través de derechos como:

  • El referéndum,
  • La rendición de cuentas,
  • El proceso de revocatoria de autoridades,
  • La iniciativa en formulación de normas municipales,
  • Las juntas vecinales, etc.

En el tema de propiedad:

  • Se autoriza a la SUNARP para que a través de sus oficinas registrales proceda al saneamiento de la propiedad urbana a fin de que las municipalidades cuenten con catastros actualizados;
  • Así como se resuelve el problema de los vecinos en lo que respecta al pago de tributos municipales en el caso de municipalidades con problema limítrofes.

Con esta importante norma legal el proceso legislativo matriz del proceso de descentralización ha quedado completo, faltando aprobar las normas de:

  • Promoción de la inversión privada,
  • La Ley de Elecciones Municipales,
  • La Ley de Tributación Municipal,
  • La Ley de Ejecución Coactiva.

Entre otras normas colaterales que ya se encuentra en la agenda de la Comisión de Gobiernos Locales".

Puede notarse que el artículo antes indicado, sintetiza y resume con mucha claridad todo el contenido de la Ley; sin embargo si se desea tener un mayor conocimiento, especialmente jurídico del tema, puede revisarse dos artículos aparecidos en el Semanario Polémica Municipal, en su edición Nº 170, en una entrevista que se le efectúa al Dr. Julio César Castiglioni y en la que se resalta que "los municipios deberán cumplir con su rol de promotores del desarrollo local integral" y el otro en el Diario EL PERUANO del 9 de junio en la que el Dr. Jorge Muñoz Wells, efectúa "precisiones en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, señalando que se reasignan competencias de acuerdo con el proceso de descentralización".

2.2.1. Definiciones y Conceptos

En el título preliminar, cuando se define a los gobiernos locales, se señala que son entidades básicas de la organización territorial del Estado y "son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines". Entre sus principales características se señala:

  • Gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
  • Se originan en la respectiva demarcación territorial.
  • Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular.
  • Tienen como FINALIDAD representar al vecindario y promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.
  • Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa.
  • Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad.

Finalmente, las competencias y funciones municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

2.2.2. Organización

Los órganos de los gobiernos locales son las municipalidades provinciales y distritales y su estructura orgánica está compuesta por el Concejo Municipal y la Alcaldía.

  • El Concejo Municipal
    • El Concejo Municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales.
    • Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y cinco regidores.
    • El Concejo Municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras.
  • La alcaldía
    • La alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local.
    • El alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa.
  • Órganos de coordinación
    1. El consejo de coordinación regional.
    2. La asamblea provincial de alcaldes.
    3. La asamblea distrital de autoridades municipales.
    4. La junta de delegados vecinales.
  • La estructura administrativa.
    • La administración municipal, está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros, organizados de acuerdo con sus necesidades y presupuesto.
    • La administración adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior.
    • Está bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal, el cual es un funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin expresión de causa.
  • Estructura Orgánica Básica.
    1. La Gerencia Municipal,
    2. El órgano de Auditoria Interna,
    3. La Procuraduría Pública Municipal,
    4. La Oficina de Asesoría Jurídica
    5. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

Y, los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local.

2.2.3. Competencias y Funciones

En este capítulo se analizará las competencias y funciones de los gobiernos locales, desde la perspectiva y espectativas de un promotor o inversionista privado, señalándose las competencias que por su importancia están mas directamente relacionadas con este segmento de la población a la que se quiere atraer.

De esta manera del artículo 73°, donde se señalan las materias de competencia municipal, se puede extraer las siguientes:

  • En materia de organización del espacio físico - uso del suelo.
  • En materia de servicios públicos locales.
    • Educación, cultura, deporte y recreación.
    • Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo.
    • Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de concesiones.
  • En materia de protección y conservación del ambiente
    • Proponer la creación de áreas de conservación municipal.
    • Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles.
  • En materia de desarrollo y economía local
    • Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.
    • Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local.
    • Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural.
  • Fomento de la artesanía.
  • Fomento del turismo local sostenible.
  • Fomento de programas de desarrollo rural.

Estas competencias tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, pueden ser asumidas, con carácter exclusivo o compartido.

De igual manera, según el artículo 74°, cuando se señala las  funciones municipales, se indica: " Las municipalidades ejercen, de manera exclusiva o compartida, una función promotora, normativa y reguladora, así como las de ejecución y de fiscalización y control, en las materias de su competencia, conforme a la presente ley y la Ley de Bases de la Descentralización".

Y entre otras características se señala:

  • En el artículo 75°, ejercicio de las competencias y funciones "Ninguna persona o autoridad puede ejercer las funciones que son de competencia municipal exclusiva. Su ejercicio constituye usurpación de funciones".
  • En delegación de competencias y funciones (artículo 76°), "Las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y funciones exclusivas establecidas en la presente ley, en los casos en que se justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala".
  • La responsabilidad es indelegable (artículo 76º).
  • Artículo 77°, avocación, "las municipalidades distritales, ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún servicio público de su competencia, pueden solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio público. El servicio cubierto no deberá afectar la calidad ni el costo del servicio de la municipalidad demandante.

Como conclusión puede señalarse que las competencias y funciones otorgadas a las municipalidades, nos muestran que ellas poseen las suficientes herramientas para ejercer con amplitud su labor de promotoras del desarrollo social y económico de su localidad, correspondiéndole al emprendedor y/o al inversionista analizar con un mayor detalle y detenimiento las facultades, propias o compartidas, así como las funciones especificas de las municipalidades, para así poder negociar las mejores condiciones para llevar adelante sus proyectos.

2.2.4. Gestión Municipal

El Artículo 32º señala que la gestión municipal para los servicios públicos puede ser de manera directa e indirecta, asegurando el interés de los vecinos de manera eficiente y eficaz, a condición de mantener el equilibrio presupuestal y el adecuado control municipal.

Para este efecto, a partir de sus competencias y funciones, se les entrega facultades para otorgar concesiones a personas jurídicas, nacionales o extranjeras, así como para la creación de las empresas municipales, como parte de la actividad empresarial municipal, señalándose que los criterios de dicha actividad tendrán en cuenta el principio de subsidiariedad del estado y estimularán la inversión privada creando un entorno favorable para ésta.

Y, en ningún caso podrán constituir competencia desleal para el sector privado ni proveer de bienes y servicios al propio municipio en una relación comercial directa y exclusiva.

2.2.4.1. Plan de Desarrollo Municipal Concertado

Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos tienen un carácter orientador de la inversión, así como de  asignación y ejecución de los recursos municipales. Son aprobados por los respectivos concejos municipales.

"Estos planes deben responder fundamentalmente a los principios de participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales, especialización de las funciones, competitividad e integración".

Basándose en los planes de desarrollo municipal distritales concertados y sus presupuestos participativos, la Asamblea Provincial de Alcaldes procede a coordinar, concertar y proponer el plan de desarrollo municipal provincial concertado y su presupuesto participativo, el cual luego de aprobado es elevado al Consejo de Coordinación Regional para su integración a todos los planes de desarrollo municipal provincial concertados de la región y la formulación del Plan de Desarrollo Regional Concertado.

En términos generales la elaboración de los planes de desarrollo, tienen un mismo esquema, y que debe realizarse en cada una de las instancias siguiendo un procedimiento similar, el que fundamentalmente responde a las siguientes funciones básicas, para el nuevo papel asignado a los gobiernos locales:

  • Coordinar y concertar la formulación del plan de desarrollo municipal concertado y el presupuesto participativo local.
  • Proponer las prioridades en las inversiones de infraestructura de envergadura.
  • Proponer proyectos de co-financiación de obras de infraestructura y servicios.
  • Promover la formación de fondos de inversión como estímulo a la inversión privada en apoyo del desarrollo económico local.

2.2.4.2. Atribuciones del Concejo Municipal

Entre algunas atribuciones que tiene el Consejo Municipal para cumplir con eficacia su papel de facilitador y promotor del desarrollo de su localidad,  para atraer emprendedores y/o inversionistas, se enumera entre las más relacionadas con este papel:

  • Aprobar los planes de desarrollo municipal concertados y el presupuesto participativo.
  • Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos.
  • Aprobar el plan de acondicionamiento territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y de expansión agrícola y las áreas de conservación ambiental.
  • Aprobar los proyectos de ley que en materia de su competencia sean propuestos al Congreso de la República.
  • Aprobar la creación de empresas municipales y de capital mixto, así como la participación en las privadas. Aprobar la entrega de construcciones de infraestructura y servicios públicos municipales al sector privado a través de concesiones o cualquier otra forma de participación de la inversión privada permitida por ley.
  • Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad.
  • Solicitar la realización de exámenes especiales, auditorias económicas y otros actos de control.
  • Aprobar endeudamientos internos y externos, exclusivamente para obras y servicios públicos, por mayoría calificada y conforme a ley.
  • Aprobar la donación o la cesión en uso de bienes muebles e inmuebles de la municipalidad a favor de entidades públicas o privadas sin fines de lucro y la venta de sus bienes en subasta pública.
  • Aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e internacional y convenios interinstitucionales.
  • Autorizar al procurador público municipal, para que, en defensa de los intereses y derechos de la municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o impulse procesos judiciales contra los funcionarios, servidores o terceros respecto de los cuales el órgano de control interno haya encontrado responsabilidad civil o penal; así como en los demás procesos judiciales interpuestos contra el gobierno local o sus representantes.

2.2.4.3. Instituto de Fomento Municipal

Como herramienta adicional y muy importante, en el Artículo 124º se le faculta a los  gobiernos locales, que en función de los recursos disponibles y en coordinación con el Gobierno Regional, podrán formar un Instituto de Fomento Municipal para el desarrollo económico local, el mismo que pueda absolver consultas técnicas, brindar información, llevar un banco de datos sobre iniciativas vecinales, realizar estudios estratégicos de buen nivel profesional y académico a favor de los gobiernos locales y con orientación hacia el horizonte económico de la macro región. Pudiendo para el cumplimiento de sus funciones, suscribir convenios de cooperación con el Consejo Nacional de Descentralización.

2.2.4.4. Presupuesto de los Gobiernos Locales

Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de administración y gestión, en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción.

Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197° de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos.

El presupuesto municipal debe sustentarse en el equilibrio real de sus ingresos y egresos y comprende el presupuesto de gastos corrientes y el de inversiones que se formula y ejecuta en función de los planes de desarrollo y programas de inversión.

2.2.5. Supervisión y Control

Las municipalidades, tienen como sistemas de control, el control vecinal a través de la  participación vecinal, en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y del gobierno municipal y la de los sistemas de control gubernamental a través de los organismos de auditoria interna, los que están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, que ejerce una autoridad funcional sobre sus representantes.

Así mismo, se reconoce y establece que los diferentes tipos de municipalidades, especialmente las rurales necesitan de un sistema de control diferenciado, dentro de los mismos esquemas de control, mas apropiado y ajustado a su realidad, para lo cual a través de la tercera disposición complementaria de la ley se señala: "El poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia, mediante decreto supremo, dictará normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes".

De esta manera, se estaría ejerciendo una supervisión y control mas apropiada, sin dejar de lado los principios básicos de la participación vecinal, la misma que mantendría sus características generales para todas las municipalidades.

Para este efecto, las características más saltantes del ejercicio del derecho de participación vecinal esta dado por:

  • Los gobiernos locales promueven la participación vecinal en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo, presupuesto y gestión.
  • Derecho de elección a cargos municipales.
  • Iniciativa en la formación de dispositivos municipales.
  • Participación a través de juntas vecinales, comités de vecinos, asociaciones vecinales, organizaciones comunales, sociales u otras similares de naturaleza vecinal.
  • Las juntas estarán encargadas de supervisar la prestación de servicios públicos locales, el cumplimiento de las normas municipales, la ejecución de obras municipales y otros servicios que se indiquen de manera precisa en la ordenanza de su creación. Las juntas vecinales comunales, a través de sus representantes acreditados, tendrán derecho a voz en las sesiones del concejo municipal.
  • Los empresarios, en forma colectiva, a través de gremios, asociaciones de empresarios, u otras formas de organizaciones locales, participan en la formulación, discusión, concertación y control de los planes de desarrollo económico local.

2.3. Ingresos municipales

Un tributo, es el pago que efectúan las personas por los servicios que perciben de parte del estado, por lo tanto los ingresos que las municipalidades deben tener y/o obtener, están muy relacionados por la doble vía del adecuado servicio municipal, y el cumplimiento de las obligaciones por los ciudadanos, de una localidad. Lo cual de por si abre una real oportunidad de inversión ya que es sabido que gran parte de las municipalidades no pueden ofrecer adecuadamente estos servicios. La Constitución en el Artículo 193º, señala: son bienes y rentas de las municipalidades:

  • Los bienes e ingresos propios.
  • Los impuestos creados por ley a su favor.
  • Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia, creados por su Concejo.
  • Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal que se crea por ley según los tributos municipales.
  • Las transferencias presupuestales del Gobierno Central.
  • Los recursos que les correspondan por concepto de canon.
  • Los demás recursos que determine la ley.

Y en el Artículo 74º se les otorga la potestad tributaria de: "Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción...", pero no impuestos. Y por el Artículo 191º estas facultades son por igual para las municipalidades provinciales, como para las distritales.

Sin embargo la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, en el Artículo 40º, párrafo tercero, establece un retroceso pues vuelve a subordinar las ordenanzas en materia tributaria de las municipalidades distritales a su ratificación por las municipalidades provinciales, contraviniendo lo establecido en la Constitución, cuando se establece (en el Artículo 191º) que las municipalidades provinciales y distritales tienen autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia.

De igual manera, la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, en su Capítulo lll, Artículo 69°, Rentas Municipales, señala con mayor amplitud, lo que son rentas municipales:

  • Los tributos creados por ley a su favor.
  • Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos creados por su concejo municipal, los que constituyen sus ingresos propios.
  • Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).
  • Las asignaciones y transferencias presupuestales del gobierno nacional.
  • Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana, conforme a Ley
  • Las asignaciones y transferencias específicas establecidas en la Ley Anual de Presupuesto, para atender los servicios descentralizados de su jurisdicción.
  • Los recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento, concertadas con cargo a su patrimonio propio, y con aval o garantía del estado con la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas conforme a ley.
  • Los recursos derivados de la concesión de sus bienes inmuebles y los nuevos proyectos, obras o servicios entregados en concesión.
  • Los derechos por la extracción de materiales de construcción.
  • El íntegro de los recursos provenientes de la privatización de sus empresas municipales.
  • El porcentaje de las rentas que por concepto del cobro de peaje recaudado se obtengan dentro de su jurisdicción, conforme a ley.
  • Los dividendos provenientes de sus acciones.

Así mismo se señala "Los gobiernos locales pueden celebrar operaciones de crédito con cargo a sus recursos y bienes propios, sin requerir más autorización legal que la aprobación de la mayoría del número legal de miembros del concejo municipal".

Y en relación con el sistema tributario municipal, en el Artículo 70º, se señala que el sistema tributario de las municipalidades, se rige por la ley especial y el código tributario en la parte pertinente. Pudiendo, las municipalidades, suscribir convenios con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), orientados a optimizar la fiscalización y recaudación de sus tributos, tasas, arbitrios, licencias y derechos; así como con las empresas de servicios públicos, para el cobro de la contribución por arbitrios por servicios de alumbrado público, limpieza pública, relleno sanitario, parques y jardines. Y, el costo que represente el cobro de los referidos tributos a través de dichos convenios no podrá ser trasladado a los contribuyentes.

Y como un elemento muy importante para el mantenimiento y sostenibilidad, en el nuevo rol que les compete, a través de la Sexta Disposición Complementaria de la Ley se señala: "Las transferencias de recursos económicos del gobierno nacional a los gobiernos locales, se incrementarán progresivamente en cada ejercicio fiscal, conforme a la disponibilidad de recursos del tesoro público y el avance del proceso de descentralización, procurándose que en un período de 5 (cinco) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley, alcance a no menos del veinte por ciento del total del Presupuesto General del Sector Público y en el Año Fiscal 2004 en un seis por ciento".

2.4. Financiamiento (una alternativa)

En la búsqueda de nuevas opciones y/o fuentes de financiamiento para las municipalidades me encontré con una alternativa bastante novedosa que debería ser usada sobre todo como un elemento de contrapartida para la solicitud de donaciones productivas, este sistema me fue comentado y descrito por Oscar Berckemeyer, lo denomina  Auto-gravamen Municipal. Me permito transcribir la nota tal como me fue entregada.

Sistema de Auto-gravamen Municipal

"Este Sistema propone una alternativa simple para aliviar algunos de los problemas que sufrimos en el Perú: el mal estado de la infraestructura, la falta de limpieza, la contaminación, la falta de seguridad, el subempleo, el desempleo, el insuficiente ahorro, el déficit de viviendas y la escasez de capital (además del alto costo del poco capital existente).

Un Sistema de Auto gravamen Municipal implica la creación de una moneda en el ámbito municipal. Esta sería "dinero" respaldado por recursos humanos (los que estamos desperdiciando porque no tenemos un sistema para utilizarlos). El Sistema consiste en la emisión de obligaciones (por un municipio) que estarían respaldadas por un nuevo impuesto de participación ciudadana. La moneda se apoya en la promesa del municipio de otorgar al tenedor una hora de trabajo de uno de los residentes del municipio.

Para darle fortaleza a la moneda se restringe la emisión a un cierto número de veces la recaudación anual. De esta manera nunca habría cuestionamiento alguno de la capacidad de pago de cada municipio.

La moneda de cada municipio seria libremente convertible a la moneda nacional. Su tasa de cambio estaría determinada por la libre oferta y demanda de la moneda en el mercado de cada municipio. Es probable que existan tasas de cambio diferentes para diferentes municipios; esto simplemente reflejaría la diferencia en riqueza, manejo fiscal y manejo monetario de cada municipio.

El municipio contrataría a cualquier persona que califique para un proyecto planeado; así mismo determinaría que tipos de trabajos se deberían efectuar para el beneficio del municipio (infraestructura, limpieza, áreas verdes, descontaminación, seguridad y apoyo social).

Las personas van a considerar si les conviene comprar la cantidad de horas –hombre que le deben al municipio en el mercado cambiario o trabajar las horas-hombre ellos mismos. Aquellos que tengan una actividad económica viable probablemente consideren que les es mas conveniente comprar, mientras que aquellos que estén desempleados o subempleados probablemente consideren trabajar para cubrir sus compromisos".

2.5. Desarrollo económico local

El desarrollo es el proceso social que conduce a la elevación de los niveles y calidad de vida de los seres humanos, implica no sólo el crecimiento de la producción sino fundamentalmente mejora de la calidad de vida, el que en el plano "local", se plantea como un retorno a las formas tradicionales de una comunidad donde se rescata los valores positivos de esa sociedad.

Dentro de este marco el papel de las municipalidades en relación con el desarrollo  local, trasciende a lo "normalmente" asignado como su papel, ya que la Constitución como ya se señaló en las competencias municipales le asigna el rol de: "Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes". Razón por la cual existe un incremento significativo de municipalidades que hacen sentir su presencia realizando obras en comunidades y anexos, asumiendo como política el fomento del desarrollo productivo.

Asimismo, la creación en distintos lugares del país de mesas de concertación, comités de gestión, comités de desarrollo, etc. evidencian el rol de las municipalidades como los promotores del desarrollo local en cada una de sus zonas.

Dentro de esta concepción de Desarrollo, la nueva ley en su artículo 36º, al referirse a esta función lo hace definiendo la significación del papel de las municipalidades para el desarrollo económico local, señalando: "Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la actividad empresarial local, con criterio de justicia social".

Y en el artículo 86º, cuando se refiere a la promoción del desarrollo económico local al asignar las funciones exclusivas y compartidas de las diferentes municipalidades, señala entre otras, las siguientes:

  • Funciones exclusivas de las municipalidades provinciales
    • Diseñar un plan estratégico de desarrollo económico local sostenible y un plan operativo anual, e implementarlos en función de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial de la provincia, según diagnóstico económico de su jurisdicción.
    • Concertar con el sector público y el privado la elaboración y ejecución de programas de apoyo al desarrollo económico local sostenible en su espacio territorial.
  • Funciones compartidas
    • Organizar, en coordinación con el respectivo gobierno regional y las municipalidades distritales de su jurisdicción, instancias de coordinación para promover el desarrollo económico local; aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, eco-turísticos y de biodiversidad.
    • Promover, en coordinación con el gobierno regional, agresivas políticas orientadas a generar productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales, así como la elaboración de mapas provinciales sobre potenciales riquezas, con el propósito de generar puestos de trabajo y desanimar la migración.
    • Articular las zonas rurales con las urbanas, fortaleciendo así la economía regional.
  • Funciones exclusivas de las municipalidades distritales
    • Ejecutar actividades de apoyo directo e indirecto a la actividad empresarial en su jurisdicción sobre información, capacitación, acceso a mercados, tecnología, financiamiento y otros campos a fin de mejorar la competitividad.
    • Concertar con instituciones del sector público y privado de su jurisdicción sobre la elaboración y ejecución de programas y proyectos que favorezcan el desarrollo económico del distrito.
    • Promover las condiciones favorables para la productividad y competitividad de las zonas urbanas y rurales del distrito.

Puede observarse que las municipalidades, dentro de la nueva Ley tienen suficientes facultades para promover alternativas de inversión en su área de influencia y generar cadenas de valor, a partir de la identificación y focalización de sus necesidades, las que profesionalmente manejadas deberían transformarse en reales oportunidades de inversión, con la consecuente generación de fuentes ocupacionales para evitar la migración de los habitantes de su localidad.

Transformando de esta manera las necesidades existentes en oportunidades y al cumplir con su función de "la elaboración de mapas provinciales sobre potenciales riquezas", por sumatoria, se estaría trabajando en EL MAPA DE RIQUEZA POTENCIAL Y OPORTUNIDADES de este País: Qoripacha.com.

2.6. Cooperación internacional

La escasez de recursos de las municipalidades hace que estas recurran a las agencias de cooperación internacional como una opción de captación de los mismos, significando a su vez para las agencias una alternativa interesante para la colocación de sus fondos.

En este sentido debía tenerse en cuenta la creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), la misma que en su página Web hace un análisis bastante completo e interesante acerca de la cooperación internacional, de la cual se puede extractar lo siguiente:

  • La APCI, es un organismo constituido para ayudar en la canalización adecuada de los recursos de la Cooperación Técnica Internacional, a través de una gestión Institucional eficiente.
  • El marco en el que se desenvolverá la APCI será dentro de un proceso donde el referente central lo constituye la Descentralización.
  • La APCI pretende "generar sinergias que faciliten el dialogo para la acción entre las diferentes instancias, promoviendo iniciativas que permitan el mejor aprovechamiento de los recursos y las potencialidades existentes".
  • La APCI tiene como uno de sus objetivos, crear los mecanismos necesarios para el acceso efectivo a la información, a través del aprovechamiento del avance de las nuevas tecnologías, como instrumento moderno de intercambio.

En la primera edición señalábamos "Podemos visualizar con mucha claridad que frente a un gobierno central todopoderoso, tenemos gobiernos locales aparentemente débiles pero llenos de muchas potencialidades que no son suficientemente aprovechadas, pues a pesar de los actos inconstitucionales que se dieron, los municipios pueden manejarse en campos como la promoción de oportunidades, la cogestión de servicios y/o actividades productivas, etc., teniéndose si como un factor limitante de significación la inadecuada capacitación de sus gestores".

Con la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, considero que se ha dado mayores y mejores herramientas para la gestión municipal, sobre todo para cumplir su nuevo rol de promotor del desarrollo económico local. Debiendo tenerse en cuenta como las características más saltantes, desde la perspectiva del emprendedor y/o del inversionista las siguientes:

  • Fue aprobado por uno de los más altos consensos logrados en materia de leyes orgánicas, por lo tanto tiene el respaldo político suficiente para pensar en su permanencia y respeto en el tiempo.
  • Es una norma legal moderna y preparada para afrontar los nuevos retos del proceso de descentralización y con una visión tridimensional de gobierno, lo que posibilitaría que se puedan plantear proyectos de diferente envargadura. Sobre la base del principio de subsidiariedad.
  • Fortalece al Concejo Municipal, al darle una gestión gerencial, estableciendo una estructura orgánica apropiada para este efecto.
  • Se les asigna un nuevo papel que cumplirán los gobiernos locales como promotores del desarrollo económico de su Localidad.
  • Los servicios públicos locales podrán ejecutarse y prestarse bajo cualquiera de las modalidades permitidas por ley y siempre que se asegure el interés de los usuarios, la eficiencia del servicio y el adecuado control municipal.
  • Gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
  • En materia de desarrollo y economía local se les entrega facultades para otorgar concesiones  a personas jurídicas, nacionales o extranjeras, así como para la creación de las empresas municipales, como parte de la actividad empresarial municipal. Señalándose que: en ningún caso podrán constituir competencia desleal para el sector privado ni proveer de bienes y servicios al propio municipio en una relación comercial directa y exclusiva.
  • Aceptar donaciones, legados, subsidios o cualquier otra liberalidad y aprobar la celebración de convenios de cooperación nacional e internacional y convenios interinstitucionales.
  • Como herramienta adicional y muy importante, y en coordinación con el gobierno regional, podrán formar un Instituto de Fomento Municipal para el desarrollo económico local.
  • Concertar con el sector público y el privado la elaboración y ejecución de programas de apoyo al desarrollo económico local sostenible en su espacio territorial.
  • Organizar, en coordinación con el respectivo gobierno regional y las municipalidades distritales el desarrollo económico local; aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, eco-turísticos y de biodiversidad.
  • Promover, en coordinación con el gobierno regional, la elaboración de mapas provinciales sobre potenciales riquezas, con el propósito de generar puestos de trabajo y desanimar la migración.
  • Articular las zonas rurales con las urbanas, fortaleciendo así la economía regional.

Frente a éstas características corresponde al emprendedor y/o al inversionista analizar con un mayor detalle las facultades y las funciones compartidas y especificas de las municipalidades, para así poder negociar las mejores condiciones para llevar adelante sus proyectos. Adicionalmente puede observarse que las municipalidades, dentro de la nueva ley tienen suficientes facultades para promover y generar cadenas de valor, a partir de la identificación de sus necesidades, las que profesionalmente manejadas deberían transformarse en reales oportunidades de inversión, con la consecuente generación de fuentes ocupacionales para evitar la migración de los habitantes de su localidad.

Finalmente, nos mostraría las grandes posibilidades que se presentan para toda la población lugareña y para los que salieron a fin de involucrarse en los programas de desarrollo locales como emprendedores y/o como inversionistas bajo cualquiera de las formulas que la ley lo posibilita, apoyando de esta manera a que su gobierno local cumpla sus objetivos y ellos logren satisfacer sus expectativas.

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